Pozory ochrony gleb organicznych i kluczowa rola melioracji

Obowiązujące w Polsce przepisy prawne od wielu lat przewidują mechanizmy mające na celu ochronę gleb, w tym w szczególności gleb organicznych. Niestety, ich praktyczne egzekwowanie jest w dużej mierze iluzoryczne – naruszanie regulacji nie tylko nie wiąże się z realnymi konsekwencjami, ale bywa wręcz premiowane poprzez przyznawanie unijnych dopłat. Z perspektywy rolnictwa takie podejście generuje długofalowe straty i osłabia trwałość produkcji rolnej; dla rolników może oznaczać krótkoterminowe korzyści finansowe, natomiast dla decydentów politycznych – potencjalne poparcie wyborcze. Przyczyn braku skutecznej egzekucji przepisów należy upatrywać przede wszystkim w ich niedostatecznym doprecyzowaniu oraz niejednoznaczności.

Główna przyczyna degradacji gleb organicznych to ich przekształcanie z trwałych użytków zielonych, takich jak łąki i pastwiska, w grunty orne. Przekształcenia tego rodzaju prowadzą do:

1. obniżenia poziomu wód gruntowych – na skutek zmiany potrzeb wodnych upraw
2. zniszczenia naturalnej trwalej okrywy roślinnej – chroniącej przed nadmiernym parowaniem i wysuszeniem
3. zmiany struktury wierzchniej warstwy gleby – w wyniku czego naruszone zostają charakterystyczne dla tych gleb warunki beztlenowe

Powyższe w konsekwencji prowadzi do gwałtownego przyspieszenia procesu murszenia i  drastycznej trwałej utraty retencji wodnej.

Problem masowego przekształcania łąk i pastwisk na glebach organicznych pojawił się stosunkowo niedawno. Wydaje się jednak, że działania kontrolne państwa w tym zakresie, szczególnie po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, skoncentrowały się głównie na realizacji wymogów unijnych. Na poziomie krajowym nadzór ogranicza się w praktyce do monitorowania wskaźnika trwałych użytków zielonych – parametru, który, wbrew pozorom, ma jedynie pośredni związek z rzeczywistą ochroną gleb organicznych. W efekcie brakuje systemowego podejścia zarówno do ochrony tych gleb, jak i do skutecznej kontroli procesów ich przekształcania.

 Nie bez znaczenia w całej sprawie jest również brak prawnego wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji przez osoby wykonujące gleboznawczą klasyfikację gruntów. Sprowadza się to do tego, że klasyfikatorem może być dowolna osoba upoważniona, przez starostę, niezależnie od jej wykształcenia czy doświadczenia zawodowego. I choć w części przypadków starości określają wymogi dla kandydatów na klasyfikatorów, to nie jest to regułą, ani obowiązkiem.

Ponieważ mowa o gruntach organicznych na terenach rolniczych na wstępie warto wyjaśnić różnicę pomiędzy torfowiskiem, a użytkiem rolnym położonym na glebie pochodzenia organicznego. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zarówno torfowiska, jak i użytki rolne na glebach organicznych zaliczane są do gruntów rolnych. Tak jedne jak i drugie podlegają gleboznawczej klasyfikacji na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Na mapie ewidencyjnej i w ewidencji gruntów i budynków torfowisko, jako obszar niezagospodarowany rolniczo, powinno być oznaczone jako nieużytek (symbol N), natomiast gleby organiczne wykorzystywane rolniczo podlegają oznaczeniu odpowiednio do formy użytkowania – jako grunt orny (R), łąka trwała (Ł) lub pastwisko trwałe (Ps).

Zgodnie z fundamentalnym założeniem ochrony gruntów rolnych, wyrażonym w kolejnych, od 1982 roku, ustawach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, użytkowanie tych gleb powinno zapobiegać ich degradacji i dewastacji:

Art.  3

1.  Ochrona gruntów rolnych polega na:

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych (…)

4) zachowaniu torfowisk (…)

Ustawa określa również obowiązki w zakresie przeciwdziałania degradacji gleb:

Art.  15. 

1.  Właściciel gruntów stanowiących użytki rolne (…) jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji (…)

Ustawa określa również czym jest degradacja i dewastacja gleby

Art. 4

16) gruntach zdegradowanych – rozumie się przez to grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej;

17) gruntach zdewastowanych – rozumie się przez to grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku przyczyn, o których mowa w pkt 16;

O (nie)ochronie torfowisk

               Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych celem ochrony gruntów rolnych powinno być zachowanie torfowisk – te jako wyłączone spod użytkowania klasyfikowane są jako nieużytki. Ustawa nie definiuje czym jest torfowisko. Pod tym pojęciem należałoby uwzględnić przede wszystkim cechy przyrodnicze siedliska — a więc obecność wykształconych zbiorowisk roślinnych charakterystycznych dla naturalnych lub półnaturalnych torfowisk (np. mszary, zbiorowiska z udziałem mchów torfowców, turzyc i innych gatunków higrofilnych). W związku z tym teoretycznie właściciel takiego torfowiska oznaczonego jako nieużytek nie powinien przekształcać torfowiska. Brak jest jednak jakiegokolwiek mechanizmu, który zapobiegałby niszczeniu torfowisk. Brak jest wykazu takich obiektów, a zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków nie obejmuje informacji o siedlisku przyrodniczym jakim jest torfowisko, Jeśli doszło do zniszczenia torfowiska np. przez jego odwonienie lub zaoranie to biorąc pod uwagę ustawową definicję dewastacji i degradacji gruntów w tym przypadku nie możemy mówić o dewastacji czy degradacji, gdyż ta związana jest jedynie z ograniczeniem lub utratą zdolności produkcyjnej gruntu – art. 4 pkt. 15. Działanie takie nie wiąże się wiec z żadnymi konsekwencjami czy koniecznością działań naprawczych, jeśli nie doszło do faktycznej utraty zdolności produkcyjnej gruntu.  

Drugi przypadek to taki kiedy torfowisko powstało wskutek wtórnego zabagnienia użytku rolnego oznaczonego w dalszym ciągu w EGiB np. jako Ł lub Ps. Z jednej strony z fizycznego punktu widzenia jest to torfowisko, z drugiej zaś jest to w dalszym ciągu użytek rolny, którego – zgodnie z definicją degradacji gruntów – użytkowa wartość zmalała na skutek wadliwej działalności rolniczej lub mówiąc wprost zaniechania użytkowania. Zgodnie definicją należałoby uznać więc takie torfowisko jako grunt rolny zdegradowany, który należy poddać rekultywacji czyli doprowadzeniu do stanu użytkowania rolniczego.  

O (nie)zapobieganiu degradacji i dewastacji gleb organicznych

               Zgodnie z definicją ustawową jako degradację gleb organicznych należy uznać działanie, które prowadzi do obniżania rolniczej wartości użytkowej. Ponieważ gleby te są wyjątkowo wrażliwe na degradację, szczególnie dotyczy to wszelkich zabiegów dotyczących obniżania lustra wody i usuwania trwałej roślinności chroniącej glebę przed murszeniem. Wydaje się, że jeśli chodzi o uznanie za degradację przekształcenia łąk i pastwisk w grunty orne, istotna jest tutaj data powstania zmiany sposobu użytkowania w odniesieniu do roku 1982 kiedy to wprowadzono regulacje dotyczące ochrony gleb. 

               Przekształcanie łąk i pastwisk trwałych położonych na glebach organicznych (torfowych i murszowych) w grunty orne prowadzi do istotnego pogorszenia warunków siedliskowych. Procesy takie jak odwodnienie, mineralizacja materii organicznej, osiadanie profilu glebowego i spadek pojemności wodnej skutkują zmniejszeniem wartości użytkowej gleby – zarówno w ujęciu rolniczym (niższa i mniej stabilna produktywność), jak i przyrodniczym (utrata bioróżnorodności, funkcji retencyjnych, odporności na erozję). W efekcie może dojść do takiego pogorszenia właściwości fizycznych i chemicznych gleby, że przywrócenie funkcji łąki lub pastwiska staje się niemożliwe lub ekonomicznie nieuzasadnione. W takim przypadku można uznać, że doszło do dewastacji gleby w rozumieniu ustawy.

               Prowadzenie intensywnej uprawy rolniczej i nadmierne odwadnianie gleb prowadzącej do murszenia gleb organicznych na już przekształconych w grunty orne torfowiskach spełnia przesłanki degradacji gleb w rozumieniu cytowanej definicji. Grunty te, jeśli już są zaorywane nadają się jedynie do uprawy roślin na płytkiej orce i tolerujących wysoki poziom wód gruntowych głównie roślin pastewnych i kapusty. Uprawa zbóż w tym kukurydzy sprowadza się do konieczności m.in. głębszej orki i nadmiernego odwadniania gleb w związku z czym należałoby uznać takie praktyki jako degradację. 

W praktyce problem degradacji gleb organicznych pozostaje niemal całkowicie niezauważony przez organy odpowiedzialne za ich ochronę. Kluczowym elementem skutecznej ochrony tych gleb byłoby systematyczne monitorowanie zmian sposobu użytkowania na obszarach ich występowania Teoretycznie organy administracji publicznej dysponują danymi dotyczącymi zarówno sposobu użytkowania gruntów, jak i rodzaju gleb. W rzeczywistości jednak, z uwagi na brak obowiązku zgłaszania zmian sposobu użytkowania przez właścicieli gruntów, dane te nie są aktualizowane na bieżąco. W konsekwencji organy odpowiedzialne za ochronę gleb nie posiadają aktualnej wiedzy o stanie faktycznym i nie mają narzędzi do monitorowania ani reagowania na ewentualne nieprawidłowości. Na mapach ewidencyjnych informacje o sposobie użytkowania gruntów (oznaczenia takie jak R – grunty orne, Ł – łąki trwałe, Ps – pastwiska, N – nieużytki) nie są aktualizowane automatycznie wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Aktualizacja ta ma miejsce najczęściej w ramach urzędowych aktualizacji prowadzonych przez starostwa powiatowe, które w wielu przypadkach odbywają się jedynie raz na kilkadziesiąt lat. W pojedynczych przypadkach zmiany w ewidencji gruntów następują w wyniku przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o którą wnioskuje właściciel nieruchomości. Mapa ewidencyjna dostarcza jedynie informacji o granicach działek, rodzajach użytków rolnych oraz przypisanej im klasie bonitacyjnej. Natomiast dane dotyczące typów i rodzajów gleb oraz kompleksów glebowych – na podstawie których można określić, czy dana gleba ma charakter organiczny – zawarte są na mapach glebowo-rolniczych. Mapy te, sporządzone głównie w latach 60. i 70. XX wieku, również nie są aktualizowane na bieżąco, nawet w sytuacjach, gdy wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów wykazują istotne rozbieżności względem stanu faktycznego. Wydaje się, że jedynym momentem, w którym możliwe byłoby wykrycie degradacji gleb organicznych, jest procedura gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W jej trakcie, na podstawie dokumentacji sporządzonej przez klasyfikatora, organ może potencjalnie zidentyfikować oznaki degradacji i – w uzasadnionych przypadkach – odmówić zmiany klasyfikacji – jeśli klasyfikacja prowadzona jest na wniosek właściciela. W praktyce jednak klasyfikacja ta jest najczęściej przeprowadzana już po dokonaniu zmian w sposobie użytkowania gruntu, a więc procedura ta nie stanowi skutecznego narzędzia zapobiegania degradacji gleb. Sama procedura wykazania, że doszło do degradacji gleby, stanowi natomiast odrębne skomplikowane postępowanie, które nie jest łatwe do przeprowadzenia ani do skutecznego egzekwowania. Ustalenie również momentu powstania i sprawcy takiego działania również nie będzie należało do najłatwiejszych.

               Zaorywanie łąk i pastwisk na glebach organicznych oraz intensyfikacja produkcji rolnej na gruntach ornych położonych na tego typu glebach, prowadzące do ich degradacji, nie podlegają w praktyce żadnym skutecznym regulacjom ani realnej kontroli ze strony organów państwowych. Obecnie pomimo ustawowych celów ochrony gleb i zakazów ich degradacji nie istnieje żaden system prawny, który skutecznie chroniłby gleby organiczne przed niewłaściwymi praktykami rolniczymi. Odmiennie wygląda natomiast sytuacja w przypadku wyłączania gleb organicznych z produkcji rolnej – w ramach tej procedury grunty te traktowane są w sposób szczególny. Opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji mogą sięgać nawet 200 tys. zł za hektar, co stanowi około czterokrotność wartości rynkowej nieruchomości. W przypadku bezprawnego wyłączenia z produkcji rolnej, sankcje mogą wynieść nawet 400 tys. zł za hektar, czyli ośmiokrotność jej wartości. Starostwa powiatowe, odpowiedzialne za naliczanie tych opłat, wykazują wysoką skuteczność w egzekwowaniu przepisów dotyczących wyłączania gruntów z produkcji rolnej – co kontrastuje z całkowitym brakiem działań w przypadku faktycznej degradacji gleb organicznych. Sytuacja ta wydaje się wewnętrznie sprzeczna, ponieważ degradacja gleb prowadzi do spadku ich urodzajności, a co za tym idzie – do obniżenia ich klasy bonitacyjnej. To z kolei wpływa bezpośrednio na zmniejszenie wysokości opłaty w przypadku późniejszego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, ponieważ opłata ta uzależniona jest właśnie od klasy gleby. W efekcie możliwa staje się celowa degradacja gleby – poprzez jej zaoranie i osuszenie – w celu uzyskania korzystniejszej (czyli niższej) opłaty za wyłączenie, po wcześniejszym zawnioskowaniu o zmianę klasyfikacji gruntu.

               W kontekście postępujących zmian klimatycznych i coraz częstszych okresów suszy, gleby organiczne zyskują strategiczne znaczenie zarówno dla bezpieczeństwa żywnościowego, jak i ochrony środowiska. Zaskakuje zatem fakt, że dotychczas nie wypracowano skutecznego i operacyjnego mechanizmu ich ochrony w ramach obowiązujących przepisów – chociażby poprzez systematyczną weryfikację i kontrolę sposobu użytkowania gruntów organicznych, analogiczną do procedur stosowanych przy ich wyłączaniu z produkcji rolnej. Skoro przepisy prawne w tym zakresie są nieprecyzyjne i pozbawione realnych narzędzi egzekucyjnych, systemowe rozwiązania dotyczące ochrony gleb organicznych powinny zostać uwzględnione w ramach konstrukcji mechanizmów finansowania wspólnej polityki rolnej. Przykładem mogłoby być wyłączenie z dopłat bezpośrednich tych gospodarstw, które przekształcają trwałe użytki zielone na glebach organicznych w grunty orne – rozwiązanie proste i skuteczne, a jednak niewprowadzane. Zamiast tego pojawiają się konstrukcje formalnie mające charakter zachęt, które jednak w praktyce mają niewielki związek ani z rzeczywistą ochroną gleb, ani z racjonalnym gospodarowaniem. Przykładami mogą być chociażby norma GAEC 2 czy ekoschemat „Retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych”, których efektywność w ochronie gleb organicznych budzi poważne wątpliwości.

Nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy podejmowane obecnie działania są rezultatem świadomej polityki, czy raczej efektem braku wiedzy oraz nieumiejętności wykorzystania dostępnych zasobów wiedzy i doświadczeń gromadzonych od dziesięcioleci.

Kluczowa rola melioracji w ochronie gleb organicznych

               Gleby organiczne stanowią szczególną kategorię gleb, charakteryzującą się wysoką zawartością materii organicznej występującej w całym profilu glebowym, nierzadko osiągającym głębokość kilku metrów. Powstały one głównie w obniżeniach terenowych, dolinach rzecznych oraz na obszarach o ograniczonym odpływie wód i stałym zasilaniu wodami podziemnymi. Dla zachowania ich właściwości kluczowe znaczenie ma utrzymanie stałego poziomu uwilgotnienia. To właśnie woda pełni zasadniczą rolę w kształtowaniu ich funkcji ekologicznych i użytkowych. Naturalne torfowiska najczęściej występują tam, gdzie poziom wód gruntowych jest trwale wysoki, a ich kondycja oraz zdolność do akumulacji torfu są bezpośrednio zależne od obecności wody.

               W przypadku gleb organicznych użytkowanych rolniczo, zasadniczą rolę w ich ochronie odgrywają urządzenia melioracyjne, nierzadko współdziałające z budowlami piętrzącymi na ciekach wodnych. Prawidłowe gospodarowanie wodą w obrębie takich użytków, w szczególności zapobieganie nadmiernemu przesuszaniu i mineralizacji torfu, jest warunkiem utrzymania ich właściwości i zapobieżenia degradacji. Gleby te należą bowiem do najbardziej wrażliwych na degradację wynikającą z utraty wilgotności. Współczesne podejście do ochrony gleb organicznych powinno obejmować nie tylko skuteczne zarządzanie istniejącą infrastrukturą melioracyjną, powstałą często kilkadziesiąt lat temu, ale także jej dostosowanie do aktualnych i prognozowanych warunków klimatycznych. Tymczasem obserwowane w praktyce działania nie tylko nie odpowiadają na te wyzwania, lecz często stanowią regres wobec potrzeb. W praktyce realizacja obowiązków związanych z utrzymaniem urządzeń melioracyjnych jest dalece niewystarczająca. Obserwuje się powszechny brak inicjatywy po stronie zarówno instytucji publicznych, jak i użytkowników, by skutecznie odwrócić ten niekorzystny trend.

               Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawa Prawo wodne regulują zasady utrzymania urządzeń wodnych i zachowania ich funkcji oraz określają sankcje za nieprzestrzeganie przepisów:

USTAWA z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Art. 15

4. Obowiązek utrzymywania w stanie sprawności technicznej (…) urządzeń melioracji szczegółowych ciąży na właścicielu gruntów, na których znajdują się te urządzenia

USTAWA z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne 

Art.  188. 
1. Utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji.

Art.  198.
Przy planowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń melioracji wodnych należy kierować się potrzebą zachowania zróżnicowanych biocenoz polnych i łąkowych, koniecznością osiągnięcia dobrego stanu wód oraz koniecznością osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz w art. 61.

Art.  205.
Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy – do tej spółki lub tego związku spółek wodnych.

Art.  477.
 Kto wbrew:
6) przepisowi art. 188 ust. 1 nie utrzymuje urządzeń wodnych,

8) przepisowi art. 192 ust. 1 pkt 2 utrudnia przepływ wody w związku z wykonywaniem lub utrzymywaniem urządzeń wodnych,- podlega karze grzywny, przy czym grzywna za wykroczenia, o których mowa w pkt 4-8 i 12, wynosi od 1000 zł do 7500 zł.

               Kto odpowiada za egzekwowanie powyższych przepisów ? W przypadku, kiedy urządzenie melioracyjne utrzymywane jest przez właściciela nieruchomości zastosowanie ma tutaj art. 206 ustawy Prawo wodne i wynika z niego, że egzekucja tych przepisów należy do właściwego organu Wód Polskich. Natomiast jeśli urządzenia melioracyjne utrzymywane są przez spółkę wodną to jasne do końca nie jest bowiem ustawa Prawo wodne wskazuje dwa przepisy, do których teoretycznie można się odnieść:

Art.  206.

Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania.

Art. 462

1. Nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje właściwy miejscowo starosta.

               Praktyka administracyjna pokazuje, że sprawy kierowane do starosty w zakresie niewykonywania obowiązków związanych z utrzymaniem urządzeń melioracyjnych ostatecznie przekazywane są do właściwego organu Wód Polskich. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, organem właściwym do wydania decyzji w tym zakresie jest regionalny zarząd gospodarki wodnej (RZGW) właściwy miejscowo. Dlaczego nie są to jednostki terenowe Wód Polskich, takie jak nadzór wodny czy zarząd zlewni – mimo ich bliższego kontaktu z lokalnymi sprawami – nie wiadomo.  

               Najprostszym i zarazem najbardziej efektywnym sposobem ochrony gleb organicznych wydaje się zobowiązanie przez właściwe organy osób zarządzających urządzeniami melioracyjnymi do ich prawidłowego utrzymania, rozumianego jako eksploatacja zapewniająca zachowanie ich pierwotnej funkcji. Utrzymanie wysokiego poziomu wód gruntowych na obszarach użytkowanych w systemie nawodnieniowo-odwodnieniowym z zasady wyklucza możliwość prowadzenia upraw wymagających głębokiej orki, która w przypadku gleb torfowych najczęściej skutkuje ich degradacją.

               Kluczowe jest przy tym zrozumienie, że urządzenia melioracyjne funkcjonują jako systemy oddziałujące na określony obszar, a ich wpływ wykracza poza granice pojedynczej działki. W związku z tym nie może dochodzić do sytuacji, w której w obrębie działania jednego systemu melioracyjnego prowadzi się równocześnie użytkowanie gruntów o sprzecznych wymaganiach wodnych – np. użytków zielonych, wymagających wysokiego poziomu wód gruntowych, oraz upraw wymagających ich znaczącego obniżenia.

               Również w tym przypadku pojawia się szereg sytuacji, w których egzekwowanie przepisów – z prawnego punktu widzenia – może okazać się znacznie utrudnione, a niekiedy wręcz niemożliwe. Przykładem może być fakt, że wiele urządzeń piętrzących zlokalizowanych na rzekach do dziś nie ma uregulowanego statusu prawnego; część z nich nie posiada wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, mimo że stanowią one integralny element systemów nawodnień terenów rolniczych. W takich warunkach trudno oczekiwać od rolników, aby utrzymywali w należytym stanie technicznym swoje urządzenia melioracyjne, a tym bardziej aktywnie je eksploatowali, skoro kluczowe elementy systemu – takie jak piętrzenia – pozostają niesprawne lub poza kontrolą prawną.

Dodatkowym problemem jest fakt, że część urządzeń nie została formalnie ujęta w ewidencji urządzeń melioracyjnych prowadzonej przez Wody Polskie. Co więcej, w przypadku braku dokumentacji technicznej oraz opisu sposobu działania danego urządzenia, pojawia się trudność w określeniu, jak powinno ono być użytkowane i jaka jest jego faktyczna funkcja w systemie gospodarki wodnej.

               Reasumując, w opisanych wyżej warunkach istnieje szeroka przestrzeń do usprawnienia funkcjonowania całego systemu ochrony gleb organicznych. Kluczowe jednak pozostaje zaangażowanie ze strony rolników oraz wola polityczna niezbędna do wdrożenia odpowiednich zmian.