Polska Strategia Wodna: brak planu
- System gospodarki wodnej w Polsce jest spójny formalnie, ale nie przekłada się na skuteczne działania w terenie
- Plany gospodarowania wodami (PGW) pełnią funkcję strategii i katalogu działań, a nie realnego planu operacyjnego
- Analizy są w dużej mierze scentralizowane i oparte na modelach, a nie na szczegółowym rozpoznaniu zlewni
- Do dokumentów trafiają projekty zgłaszane przez samorządy, często bez pełnej oceny ich zasadności w skali zlewni
- Równolegle powstają liczne dokumenty lokalne i branżowe, które powielają istniejące zapisy i wprowadzają chaos
- System dobrze diagnozuje problemy, ale nie wskazuje jasno priorytetów i kolejności działań
- Co 6 lat powstają kolejne aktualizacje planów, które powielają ten sam model zamiast go ulepszać
- Proces planistyczny generuje znaczące koszty publiczne, ale nie przekłada się proporcjonalnie na efekty środowiskowe
- Nie nadążamy z wdrażaniem działań – wiele z nich pozostaje wyłącznie na papierze
- Finansowanie inwestycji opiera się często na wpisaniu ich do planów, a nie na rzeczywistej skuteczności
- Dokumenty są mało czytelne i w praktyce wykorzystywane głównie przez wąskie grono ekspertów
- Cały system działa bardziej jako narzędzie raportowania niż realnego zarządzania wodami
Na pierwszy rzut oka wszystko wygląda spójnie i dobrze poukładane, a cały system sprawia wrażenie logicznego i przemyślanego. Gospodarka wodna w Polsce opiera się na przepisach krajowych, przede wszystkim na ustawie Prawo wodne z 2017 roku, oraz regulacjach Unii Europejskiej, w szczególności Ramowej Dyrektywie Wodnej. System ten jest zarządzany głównie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, które odpowiada za planowanie, nadzór oraz gospodarowanie zasobami wodnymi.
Kluczową cechą polskiego modelu jest zarządzanie w układzie dorzeczy (zlewni), co oznacza, że decyzje dotyczące wód podejmowane są w odniesieniu do naturalnych granic hydrologicznych, a nie administracyjnych. Pozwala to na bardziej efektywne i spójne gospodarowanie zasobami wodnymi.
Realizacja polityki wodnej odbywa się poprzez dokumenty strategiczne, takie jak plany gospodarowania wodami (PGW), plany zarządzania ryzykiem powodziowym (PZRP) oraz plany przeciwdziałania skutkom suszy (PPSS). Dokumenty te określają cele, działania oraz kierunki rozwoju gospodarki wodnej.
Głównym celem gospodarki wodnej w Polsce jest ochrona zasobów wodnych oraz ich racjonalne wykorzystanie, z uwzględnieniem potrzeb środowiska, gospodarki i społeczeństwa.
Na papierze wszystko więc się zgadza. Mamy ramy prawne, mamy instytucje, mamy dokumenty i jasno określone cele. Problem zaczyna się dopiero wtedy, gdy próbujemy przełożyć ten system na rzeczywistość konkretnej rzeki czy konkretnej zlewni i odpowiedzieć na proste pytanie: co dokładnie należy zrobić, żeby poprawić stan wód?
Otóż okazuje się, że Plany Gospodarowania Wodami to bardziej „strategia + katalog działań” niż realny plan działań dla zlewni. Dokumenty te opisują kierunki działań i problemy w zlewni z dalekiej, oderwanej od terenu perspektywy, więc gdy dochodzi do konkretów – zaczynają się rozmywać. Wiemy, że trzeba ograniczać zanieczyszczenia, poprawiać retencję czy przywracać naturalny charakter rzek, ale nie dostajemy jasnej odpowiedzi gdzie, w jakiej kolejności i jakimi środkami robić to najskuteczniej. Planu nie ma!
W teorii system powinien opierać się na szczegółowej analizie każdej zlewni – rozpoznaniu presji, danych monitoringowych i rzeczywistych procesów zachodzących w środowisku. W praktyce duża część analiz powstaje centralnie, na podstawie modeli i wskaźników, a działania często przypisuje się według schematu: jest problem – jest standardowy zestaw rozwiązań.
Do tego dochodzi mechanizm zgłaszania inwestycji przez samorządy – w wyniku tzw. ankietyzacji. Projekty wskazywane przez gminy trafiają do planów, choć nie zawsze są weryfikowane pod kątem ich rzeczywistego wpływu na stan wód w skali całej zlewni. W efekcie działania pojawiają się w dokumentach, ale nie zawsze wynikają z rzeczywistej diagnozy problemu, a czasami są wręcz szkodliwe i nie powinny się wcale tam znaleźć.
System dodatkowo komplikuje się przez nadmiar opracowań. Obok dokumentów krajowych powstają kolejne na poziomie lokalnym – w ramach lokalnych partnerstw wodnych (obejmujące swym zasięgiem powiaty nie zlewnie!) czy inicjatyw branżowych. Tworzone są dodatkowe plany gospodarowania wodą, które w dużej mierze powielają informacje już zawarte w dokumentach krajowych, zamiast wnosić nową jakość. W blisko 75% powiatów w kraju opracowano powiatowe plany wodne, które nie wiadomo czemu służą. Podobne działania podejmują środowiska branżowe, jak choćby Wielkopolska Izba Rolnicza, która przygotowała własne opracowania dotyczące retencji i przeciwdziałania suszy. Zamiast jednego spójnego systemu powstaje masa dokumentów, które nie zawsze są ze sobą powiązane, a czasami wręcz sprzeczne.
Krajowy system gospodarowania wodami dobrze działa na poziomie strategicznej diagnozy i raportowania, ale prawie wcale na poziomie realnego działania. Nie zastępuje on lokalnego planowania zlewniowego opartego na rzeczywistych danych terenowych i nie daje jasnych odpowiedzi, co należy zrobić w pierwszej kolejności. Planowania zlewniowego po prostu nie ma.
Na to nakłada się jeszcze jeden istotny problem – sposób funkcjonowania całego systemu w czasie. Zgodnie z przepisami plany muszą być aktualizowane co sześć lat. Pierwszy cykl zakończył się w 2009 roku, kolejne aktualizacje pojawiły się w 2016 i 2023 roku, a już trwają prace nad następnym cyklem obejmującym lata 2022–2027. Zamiast jednak poprawiać jakość planowania, w kolejnych cyklach powielany jest ten sam model dokumentu.
Proces ten jest kosztowny i angażuje szerokie zaplecze instytucjonalne. Opracowanie planów to wieloletnie projekty realizowane przez administrację państwową, instytuty badawcze oraz firmy zewnętrzne. Wymagają prowadzenia analiz, budowy modeli, utrzymywania baz danych i przeprowadzania konsultacji społecznych. Są to w praktyce znaczące środki publiczne wydawane cyklicznie co sześć lat. Wydaje się, że nasza administracja wodna głównie skupia się na wymogach formalnych, natomiast realne działania nie są już w jej zainteresowaniu.
Od lat widać, że system zaczyna się rozjeżdżać, a efekty znikome. Z jednej strony kolejne aktualizacje dokumentów są trudne do przeprowadzenia w terminie, z drugiej – jeszcze większym problemem jest wdrażanie działań, które są zwyczajnie nietrafione lub nieskonkretyzowane. Wiele z nich pozostaje na papierze, brakuje mechanizmów egzekwowania i jasnego powiązania z priorytetami. Efekt jest prosty: aktualizujemy dokumenty szybciej, niż jesteśmy w stanie realizować zapisane w nich działania.
Sytuację pogłębia sposób finansowania inwestycji. W praktyce wpisanie działania do planu często staje się podstawą do uzyskania środków. Oznacza to, że finansowane są działania zgodne z dokumentem, a niekoniecznie te, które są najlepiej dobrane z punktu widzenia konkretnej zlewni. Nawet jeśli nie zostały one szczegółowo przeanalizowane lub nie rozwiązują kluczowego problemu.
Co więcej, dokumenty te w dużej mierze funkcjonują poza realnym obiegiem decyzyjnym samorządów. Są obszerne, trudne w odbiorze i mało konkretne, dlatego poza wąskim gronem urzędników i ekspertów praktycznie nikt z nich nie korzysta. W praktyce nie zawierają też jasno określonych, sprawdzonych i uzgodnionych działań, które faktycznie poprawiałyby gospodarkę wodną w konkretnych zlewniach.
W efekcie instytucje odpowiedzialne za gospodarkę wodną zamiast rozwijać system, ugrzęzły w jego obsłudze. Zamiast ewolucyjnie go poprawiać, skupiają się na tworzeniu kolejnych aktualizacji planów, których i tak nie nadążają przygotowywać.
W praktyce realizacja wielu przedsięwzięć związanych z gospodarką wodną na poziomie lokalnym często ma niewiele wspólnego z dokumentami strategicznymi i rzeczywistymi potrzebami zlewni. Działania te wynikają głównie z pojawiających się programów wsparcia i dostępności środków finansowych, a nie z rzetelnej analizy problemów wodnych.
W efekcie pod hasłami zwiększania retencji czy walki z suszą realizowane są inwestycje, których rzeczywisty wpływ na poprawę gospodarki wodnej bywa znikomy, a czasami wręcz przeciwny do deklarowanego. Problem pogłębia także kierowanie środków do podmiotów, które często nie odpowiadają za rzeczywiste zarządzanie wodą w terenie.
Obserwując podejmowane w terenie działania można odnieść wrażenie, że ich skuteczność w gospodarce wodnej budowana jest bardziej na odpowiedniej narracji i hasłach niż na realnym wpływie tych inwestycji na funkcjonowanie zlewni.
Najuczciwsze podsumowanie tej sytuacji jest dość proste: polska strategia wodna to dziś system diagnozy i raportowania, a nie system zarządzania. Opisuje ogólne problemy i spełnia wymogi unijne, ale nie daje narzędzi do skutecznego działania w zlewniach.
To, co dziś nazywamy planem gospodarowania wodami, jest w rzeczywistości szkicem strategii. Może być punktem wyjścia do dalszego planowania, ale sam w sobie nie jest planem, który można skutecznie wdrożyć. Nie posiadamy realnych Planów Gospodarowania Wodami.
A jak dokumenty planistyczne gospodarowania wodami odnoszą się do zarządzania wodą na zmeliorowanych obszarach rolniczych, czyli tam, gdzie skutki złego zarządzania mają największe znaczenie z punktu widzenia zjawiska suszy?
W praktyce odpowiedź jest prosta: plany te w dużej mierze pomijają zarządzanie wodą na zmeliorowanych obszarach rolniczych – czyli tam, gdzie błędy w gospodarowaniu mają największy wpływ na pogłębianie się suszy. Co więcej, praktycznie nie odnoszą się do roli spółek wodnych, które w teorii odpowiadają za zarządzanie wodą na tych terenach.